對工程造價(jià)全過程跟蹤審核有關(guān)問題的思考

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工程造價(jià)全過程跟蹤審核(以下簡稱“跟蹤審核”)，作為工程造價(jià)審核的一種新的方式方法通常也稱之為“跟蹤審查”或“跟蹤審計(jì)”。它將工程造價(jià)的事后審核提前和擴(kuò)展到工程造價(jià)形成的全過程，從它出現(xiàn)不久就迅速在全國各地各行各業(yè)推廣，特別是國有資金投資工程的建設(shè)，因?yàn)槿藗冊絹碓秸J(rèn)識到跟蹤審核能有效地克服事后監(jiān)督的局限性，在促進(jìn)相關(guān)管理單位提高投資效益方面發(fā)揮重要作用，更好地達(dá)到控制工程造價(jià)的目的，并且可以從源頭上遏制工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗。筆者作為一名從事跟蹤審核的實(shí)踐者，就跟蹤審核的現(xiàn)狀及發(fā)展，結(jié)合我們在工程造價(jià)全過程跟蹤審核過程中實(shí)際碰到的問題，提出幾點(diǎn)自己的看法，供關(guān)心跟蹤審核的人們一起探討。
　　一、跟蹤審核的收費(fèi)問題
　　物價(jià)部門現(xiàn)行頒發(fā)的結(jié)(決)算審核收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一般是按基本審核費(fèi)加審減按比例提成的方式計(jì)費(fèi)。這是針對建設(shè)項(xiàng)目竣工后實(shí)施事后審核的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而跟蹤審核目前全國各地基本無明文的收費(fèi)辦法，因此收費(fèi)情況五花八門。
　　跟蹤審核因提前在項(xiàng)目施工階段進(jìn)行，自然其審核收費(fèi)應(yīng)在包含事后審核費(fèi)的基礎(chǔ)上，再計(jì)算完成工程開工前期和施工過程兩階段跟蹤工作的費(fèi)用，由于目前沒有現(xiàn)行計(jì)費(fèi)依據(jù)，只能以考慮這兩階段跟蹤工作成本加合理利潤的方式或參考相關(guān)工作來計(jì)費(fèi)，如：工程監(jiān)理、設(shè)計(jì)等的計(jì)費(fèi)。但這里有一個(gè)矛盾，跟蹤審核的目的要求通過嚴(yán)格細(xì)致的審核工作發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，來促使相關(guān)管理單位提高工程質(zhì)量、控制工程造價(jià)。在跟蹤審核過程中審核人員工作做得越好，過程問題解決得越多，最后竣工結(jié)(決)算時(shí)審減收費(fèi)就越少，比如：經(jīng)常有這樣一種現(xiàn)象，在工程實(shí)施過程中產(chǎn)生的大量變更，由于施工單位未按照對工程變更的要求完善相關(guān)手續(xù)之后才施工，而建設(shè)單位的管理人員也疏于管理，抱著少簽字、少負(fù)責(zé)的思想，能拖就拖，這時(shí)作為跟蹤審核單位，其職責(zé)要求發(fā)現(xiàn)這些問題后，向相關(guān)單位指出，而這樣一來，最后竣工結(jié)算時(shí)，本來可能因此出現(xiàn)的審減額，將不復(fù)存在了，自然，對于講求經(jīng)濟(jì)利益的審核單位來說，肯定愿意在跟蹤過程中記錄問題而不指出問題。為解決這一矛盾，筆者認(rèn)為可考慮在工程開工前期和施工過程兩階段增設(shè)過程跟蹤審核獎(jiǎng)，根據(jù)審核單位指出問題的積累多少、重要性、作用大小予以獎(jiǎng)勵(lì)，但這種辦法需要在總結(jié)許多工程審核的基礎(chǔ)上細(xì)化，否則很難操作。
　　二、跟蹤審核應(yīng)由誰委托及審核范圍問題
　　全過程跟蹤審核，因其時(shí)間長，工作細(xì)，內(nèi)容多，所以主要由社會(huì)性專業(yè)咨詢單位來完成，而社會(huì)性專業(yè)咨詢單位接受委托，大體分兩種情況：一是接受國家審計(jì)部門或項(xiàng)目主管單位(包括政府主管部門和企事業(yè)主管單位)委托；二是接受項(xiàng)目業(yè)主委托。
　　眾所周知，跟蹤單位的審核，是對工程建設(shè)參與單位的工程造價(jià)相關(guān)行為及其結(jié)果進(jìn)行審核，這里的參與單位應(yīng)該是指與該工程建設(shè)發(fā)生費(fèi)用關(guān)系的所有單位，包括：項(xiàng)目業(yè)主，代理業(yè)主，施工單位，監(jiān)理單位，設(shè)計(jì)單位，地勘單位，材料、設(shè)備供應(yīng)商，招標(biāo)代理單位，甚至包括質(zhì)量監(jiān)督站，檢測單位等。因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目的每一分投資都應(yīng)當(dāng)有理有據(jù)，物有所值，特別是作為項(xiàng)目主要管理者的項(xiàng)目業(yè)主和代理業(yè)主，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，對工程造價(jià)起著關(guān)鍵性的作用，其相關(guān)行為及結(jié)果應(yīng)該是跟蹤審核的重點(diǎn)。
　　當(dāng)跟蹤審核業(yè)務(wù)由項(xiàng)目業(yè)主委托時(shí)，以上審核范圍本來能夠落實(shí)，但通常情況，這樣的委托只是單方意義上的委托，其委托合同包含了權(quán)利、義務(wù)等詳細(xì)內(nèi)容及收費(fèi)，涉及委托雙方的利益關(guān)糸，受到項(xiàng)目業(yè)主主觀委托傾向的影響，受托單位只有一定程度上滿足業(yè)主的要求(不管這些要求是否正當(dāng)合理)才能拿到該業(yè)務(wù)，這樣一來，包含業(yè)主行為及其結(jié)果的審核范圍就通過委托關(guān)系而走了樣，項(xiàng)目業(yè)主在與審核單位簽定合同時(shí)，或明或暗地會(huì)將自己排除在被審核的范圍外，甚至將審核單位當(dāng)作履行手續(xù)、應(yīng)付檢查、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的一種擋箭牌，這就與跟蹤審核的目的背道而馳。為了盡量避免這種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為：對于國有投資項(xiàng)目，賦予審核單位權(quán)力與義務(wù)的委托合同不能因?qū)徍速M(fèi)用需在建設(shè)項(xiàng)目中列支而由被審核單位即項(xiàng)目業(yè)主委托，要把跟蹤審核的工作真正落到實(shí)處并達(dá)到預(yù)期效果，其委托必須由國家審計(jì)部門或項(xiàng)目主管單位進(jìn)行，這樣就避免了作為項(xiàng)目管理者的項(xiàng)目業(yè)主自已請中介機(jī)構(gòu)跟蹤審核自已行為而帶來的種種弊端，從而讓受托單位避開與項(xiàng)目管理者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，大膽地按跟蹤審核職責(zé)進(jìn)行工作；對于非國有投資項(xiàng)目，當(dāng)投資主體與建設(shè)單位分離時(shí)，自然由投資主體與審核單位簽定委托合同，當(dāng)投資主體與建設(shè)單位同體時(shí)，其跟蹤審核就顯得不必要，因?yàn)闆]有需要對其資金使用進(jìn)行監(jiān)管的第三方，如果建設(shè)單位需要對施工單位進(jìn)行“跟蹤審核”，這就涉及下面一個(gè)問題?？荚嚧笫占?BR>　　三、蹤審核與項(xiàng)目管理的區(qū)分問題
　　作為跟蹤審核的咨詢單位，應(yīng)超脫在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之外，是真正獨(dú)立的工程造價(jià)監(jiān)督者，它的職責(zé)應(yīng)是：參與工程造價(jià)形成每一個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)主要活動(dòng)，了解工程造價(jià)形成的來龍去脈，發(fā)現(xiàn)其中的不規(guī)范、不合理、不合法行為，向相關(guān)單位(包括委托單位，建設(shè)管理單位，施工單位，建設(shè)配合單位等)暴露、指出，并在可能時(shí)盡量提供合理化建議，以此促進(jìn)相關(guān)單位調(diào)整改善、加強(qiáng)管理、減少投資浪費(fèi)。它不具備管理、直接制止、直接限制的權(quán)責(zé)，它是通過建設(shè)過程的跟蹤間接地發(fā)揮作用。這里特別要分清審核單位與項(xiàng)目管理單位的權(quán)責(zé)，否則不僅很難達(dá)到跟蹤審核的目的，還會(huì)造成工程管理的混亂，雖然跟蹤審核單位需要完成大量的審查(核)工作，比如：審查(核)概算、經(jīng)濟(jì)合同、工程變更、現(xiàn)場簽證、工程材料與設(shè)備價(jià)款、施工單位月報(bào)、建設(shè)程序、建設(shè)手續(xù)等，但這些工作都不能代替建設(shè)單位和其它被審核單位應(yīng)該完成的工作，建設(shè)單位仍然要完成上述管理工作，而且每項(xiàng)工作都要在送跟蹤審核單位審核前詳細(xì)審查，認(rèn)真履行，并明確簽署意見，否則跟蹤審核單位有權(quán)指出其項(xiàng)目管理行為不到位。這里不是對同一工作的簡單重復(fù)，而是項(xiàng)目管理者與監(jiān)督者履行各自的職責(zé)，管理者對工程控制有直接指揮權(quán)，而監(jiān)督者只能就問題向管理者提出和建議，管理者可以不采納其建議，因?yàn)樽罱K決定權(quán)在管理者，管理者承擔(dān)工程建設(shè)的相應(yīng)管理責(zé)任，這是管理控制與審核監(jiān)督的本質(zhì)區(qū)別，若有影響工程投資造價(jià)的重大問題，在跟蹤審核單位指出后，管理者拒不采納，跟蹤審核單位可向委托單位或主管單位匯報(bào)，由其上級單位責(zé)令管理者予以糾正，以避免產(chǎn)生重大不良后果，這就是跟蹤審核單位應(yīng)負(fù)的監(jiān)督責(zé)任。實(shí)際跟蹤過程中，經(jīng)常有建設(shè)單位要求跟蹤審核單位直接替代其完成上述工作，這樣建設(shè)單位雖然可能承擔(dān)不作為的責(zé)任，但逃避了不恰當(dāng)作為責(zé)任，并且省事，審核單位也有越權(quán)的嫌疑，建設(shè)單位因力量有限可以將這些管理工作委托給咨詢單位完成，但不能委托給同時(shí)履行跟蹤審核的咨詢單位，否則同一咨詢單位承接不相容的工作，將導(dǎo)致不能達(dá)到有效地控制造價(jià)的目的。
　　四、跟蹤審核工作的配合問題
　　前面談到跟蹤審核是接受委托對工程建設(shè)參與單位的工程造價(jià)行為及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督審查，一般情況下，跟蹤審核單位與工程建設(shè)參與單位(除委托單位外)都沒有合同約定，只有建設(shè)單位與參建單位發(fā)生合同關(guān)系。實(shí)際工作中，審核與被審核工作的配合關(guān)系只能從兩個(gè)途徑才能建立：第一是由委托單位發(fā)文或合同約定的形式明確要求參建單位與審核單位之間必須相互配合；第二是由相關(guān)法規(guī)規(guī)定參建單位與審核單位之間的配合義務(wù)，并且在這兩個(gè)途徑中必須有對不配合行為予以制約的相應(yīng)條款，否則跟蹤審核只能被動(dòng)地走形式，起不到跟蹤審核的作用，例如：對工程招投標(biāo)過程、合同簽訂及履行情況、設(shè)計(jì)變更等事項(xiàng)，作為計(jì)劃、組織、安排、實(shí)施的組織者、執(zhí)行者才掌握這些事項(xiàng)的進(jìn)展情況，才知道提前通知跟蹤審核單位參與事項(xiàng)發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)，但是如果沒有相應(yīng)制約措施，組織單位、執(zhí)行單位、甚至其他參與單位都可以不通知跟蹤審核單位參與、了解相關(guān)情況，這樣一來，審核就無從談起，事實(shí)上現(xiàn)在的跟蹤審核不同程度地出現(xiàn)這種不配合現(xiàn)象。在工程建設(shè)參與單位看來，跟蹤審核單位除了工程結(jié)算時(shí)有對工程造價(jià)“論理”的資格外，在跟蹤過程中沒有對工程實(shí)施過程各環(huán)節(jié)的簽字確認(rèn)、決定權(quán)，包括對質(zhì)量驗(yàn)收、隱蔽驗(yàn)收、工程計(jì)量等事項(xiàng)的簽字，理所當(dāng)然地，參建單位(特別是利益單位)就有意無意地將有關(guān)事項(xiàng)的實(shí)際情況(原因、經(jīng)過、結(jié)果)給封閉起來，不讓跟蹤審核單位知曉，作為審核單位，最終只有因不了解情況予以默認(rèn)或作淺層批露，這樣就很難達(dá)到跟蹤審核的目的。
　　五、跟蹤審核適用法律法規(guī)問題
　　跟蹤審核工作，到目前還沒有一部專門針對其行為規(guī)范的法規(guī)，只有從相關(guān)法規(guī)的一些條款予以借用，包括：招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、建筑法、審計(jì)法、國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則及其配套文件，個(gè)別省市已有相應(yīng)的文件辦法作為指導(dǎo)、規(guī)范，起到了很好的帶頭和推廣作用，但因受地域及不成熟的局限，其適用性受到多方質(zhì)疑，當(dāng)然它貫徹落實(shí)的情況就可想而知了。為順應(yīng)跟蹤審核工作迅速在全國的推行，解決諸如跟蹤審核計(jì)費(fèi)、委托關(guān)系、審核對象范圍、跟蹤審核與項(xiàng)目管理權(quán)責(zé)區(qū)分、參建單位與審核單位的配合以及審核深度等問題，迫切需要一部相對完善的統(tǒng)一法規(guī)來規(guī)范、支持跟蹤審核工作。