首部針對農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場指導意見將出

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    記者從知情人士處獲悉，為了規(guī)范和促進農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉交易，政府擬出臺關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的指導意見，該文件由中央農(nóng)村工作領導小組負責起草，或將于本月底前公布。據(jù)了解，這是全國層面上首部針對農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的指導性文件，將對市場形式、規(guī)模、布局、品種以及市場功能作出明確規(guī)定。

    據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心黨組書記陳建華介紹，20世紀80年代中后期，我國農(nóng)村就出現(xiàn)包括轉包、出租、互換和轉讓等多種農(nóng)村土地流轉形式。到90年代初期，以土地承包經(jīng)營權流轉為主的農(nóng)村產(chǎn)權交易初露萌芽。農(nóng)業(yè)部2005年1月頒布有關辦法規(guī)定，地方政府農(nóng)業(yè)主管部門要負責流轉及合同管理指導，此后各地才陸續(xù)成立了專門從事農(nóng)村產(chǎn)權交易的機構。全國第一家農(nóng)村產(chǎn)權交易所是2008年10月在成都市建立的，隨后重慶、武漢、廣州等大城市也隨之設立了這類機構。

    目前，這些機構主要有農(nóng)村土（林）地流轉服務中心和農(nóng)村產(chǎn)權交易所（中心）兩大類。據(jù)了解，截至2012年底，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉服務中心；林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權交易機構。到2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個省級或省會城市級農(nóng)村產(chǎn)權交易服務機構。

    多位專家告訴記者，現(xiàn)在全國的農(nóng)村產(chǎn)權交易機構普遍面臨三大挑戰(zhàn)，也是此次將要發(fā)布的關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的指導意見要解決的主要問題。

    首先是交易機構定位模糊。在四川廣安華鎣市，隨著土地確權頒證的進行，農(nóng)村產(chǎn)權交易機構的建立也提上了議事日程。該市農(nóng)業(yè)局副局長王燕飛說，根據(jù)他的考察，農(nóng)村產(chǎn)權交易機構設立在哪個部門，四川省各個地方都有自己的思考和探索。“有的在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門，還有的單獨設立部門。”王燕飛說。

    不僅是主管部門不統(tǒng)一，據(jù)一位不愿意具名的專家表示，現(xiàn)在全國的農(nóng)村產(chǎn)權機構有的是企業(yè)性質，按照公司機制運行，有的是事業(yè)單位，市場定位也不統(tǒng)一。絕大多數(shù)流轉服務機構依托政府職能部門設立，價格發(fā)現(xiàn)、資本對接等市場職能沒有充分體現(xiàn)。11家省級和省會級農(nóng)村產(chǎn)權交易機構中，國有企業(yè)出資6家，政府與國有企業(yè)共同出資1家，政府部門出資4家，多數(shù)交易所是在政府和相關部門扶持下生存，政府在交易所工作中的主導作用非常明顯，政事不清、政企不清的問題比較突出。

    其次是法律制度障礙依舊突出。據(jù)武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所有關負責人介紹，目前集體產(chǎn)權是否必須進場規(guī)范交易、農(nóng)村產(chǎn)權交易機構的合法性、二次流轉、長久不變等都缺乏相關法律依據(jù)?！锻恋爻邪ā?、《擔保法》和《物權法》等法律的限制性條款都制約了農(nóng)村產(chǎn)權的流動。此外，法律法規(guī)之間還存在相互沖突的現(xiàn)象，如四荒地和林權的承包期遠高于《合同法》對租賃合同期限的規(guī)定等。

    最后是配套政策尚不完善。陳建華表示，全國目前還未出臺農(nóng)村產(chǎn)權交易工作的相關文件，缺少宏觀指導和配套政策，各地是在“摸著石頭過河”。農(nóng)民和集體資產(chǎn)管理者作為參與農(nóng)村產(chǎn)權交易的市場主體，通過公開交易保護權益的意識不強，有的集體資產(chǎn)管理者缺乏自我約束和接受監(jiān)督的意識。

    記者在四川省華鎣市采訪時，當?shù)匾晃淮迕駝傉f，她“撿”了2戶村民的1畝地來種，都是口頭上說好的，用不著簽協(xié)議、備案什么的。事實上，像劉瓊這種通過口頭協(xié)議進行少量土地流轉的，在農(nóng)村普遍存在，一些農(nóng)村產(chǎn)權交易中心也無法將這類行為進行備案。

    在四川省江油市，農(nóng)業(yè)局下屬單位農(nóng)村土地流轉服務中心早在幾年前就建立了。中心副主任龔明鳴說，當?shù)卣咭?guī)定，45畝以上的土地流轉需要到該中心備案，但沒有強制要求，因此農(nóng)民、大戶到土地流轉服務中心進行備案的比例比較低。

    農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流轉面積占到全國家庭承包經(jīng)營耕地總面積的28.8%，流轉合同簽訂率達70.3%。有關人士透露，近年來隨著土地流轉規(guī)模的日益擴大，流轉過程中農(nóng)民的權利和義務需要合同約束，目前近三成的流轉沒有簽訂合同，說明很多地區(qū)需要盡快設立交易服務機構。數(shù)據(jù)顯示，成都農(nóng)交所各類農(nóng)村產(chǎn)權交易成交金額近400億元。“但民間的交易額可能超過這個數(shù)字10倍以上。”成都農(nóng)交所負責人說，這在一定程度上反映了該所在實踐中的尷尬。

    多位專家預計，現(xiàn)在地方上成立農(nóng)村產(chǎn)權交易機構的積極性高漲，隨著政府即將出臺指導意見明確相關事宜，2015年的土地流轉交易會更加順暢，規(guī)模有望進一步擴大。同時也有專家提醒，未來在產(chǎn)權流轉交易的實踐操作中，由于是市場化運作，將有更多的工商資本涌入農(nóng)村拿地，如何通過設置保障金交納等制度屏障抵御“非糧化”、“非農(nóng)化”等風險，在不破壞現(xiàn)有集體經(jīng)濟的前提下合理增加本集體村民的收入，都是政府和交易所要共同面對的挑戰(zhàn)。 

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