PFI項目融資模式在基礎設施建設中的應用

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    隨著我國基礎設施建設的力度和規(guī)模的加大，對資金的需求也日益增加。以上海為例，1995-2001年的城市基礎設施投資分別為:273.78億元，378.78億元，412.85億元，531.38億元，501.39億元，449.90億元，510,78億元，7年增長86.57%.“十五”期間，上海固定資產投資在10000億左右，重大項目投資占三分之一，即3000億以上。對于大規(guī)模的基礎設施建設，需要新的投融資體制和相應的機制做保證。而PFI項目融資模式為基礎設施建設的投融資方式提供了新的思路，并為社會提高資金的使用效率，擴大投資主體，解決基礎設施建設中的融資難題提供了途徑和可能。
    隨著我國基礎設施建設的力度和規(guī)模的加大，對資金的需求也日益增加。以上海為例，1995-2001年的城市基礎設施投資分別為:273.78億元，378.78億元，412.85億元，531.38億元，501.39億元，449.90億元，510,78億元，7年增長86.57%.“十五”期間，上海固定資產投資在10000億左右，重大項目投資占三分之一，即3000億以上。 
    對于大規(guī)模的基礎設施建設，需要新的投融資體制和相應的機制做保證。而PFI項目融資模式為基礎設施建設的投融資方式提供了新的思路，并為社會提高資金的使用效率，擴大投資主體，解決基礎設施建設中的融資難題提供了途徑和可能。 
    一、PFI與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別 
    在PFI的模式下，由項目公司統(tǒng)模式下，政府負責整個項目的負責整個項目全過程的開發(fā)，政府不直接對PFI項目負責。因此，PFI模式是以實現基礎設施項目全壽命周期目標為核心。而在傳全過程開發(fā)。 
     這一變化主要體現在項目公司對項目全壽命成本進行集成化的考慮，從而使政府在整個項目的全壽命周期中的成本低于傳統(tǒng)模式下的總成本。 
    PFI的運用形式主要有:BOT(Build-Operate-Transfer)，BTO (Build-Transfer-Operate)，TOT (Transfer-Operate-Transfer)，BROT (BUld-Rent-Operate-Transfer)，BOOT (Build-Own-Operate -Transfer)，B00 (Build-Own -Operate)，DBFO (Design-Build-Finance-Operate)等等，其中DBFO模式，項目公司要承擔額外的責任，如設施設計及其建設的融資。
    二、PFI項目融資方式在城市基礎設施中的應用與創(chuàng)新 
    我國自20世紀80年代起就開始引入BOT模式進行基礎設施建 設。從1995年起我國就加快了BOT模式的推廣，標準BOT模式的基本運作模式是項目發(fā)起人出資本金，安排項目融資，承擔相應的風險，開發(fā)建設項目，然后在特許經營期內經營項目，以收回投資償還貸款和獲得合理的利潤，而政府主管部門則作為項目的最終所有者與相關領域中的權威人士，作前期的可行性研究，并規(guī)劃授權文件，將項目在一定期限內的特許經營權授予項目公司，項目公司在特許經營權末將項目轉讓給政府。水、電、收費公路等具有經營性的大型基礎建設項目，一般都采用標準BOT模式。目前，國內規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，就是由以民間資本為主的投資聯合體，以BOT形式投資建設并由該廠專營20年。項目公司的主要投資風險除建設風險外，就是經營風險。在上?！?53060”高速公路網絡建設中，采用BOT模式已經協議引進社會投資約200多億元，其中11個項目已經找到社會投資人。收費高速公路、越江隧道由于其具有一定的壟斷性，且給投資人帶來了比較穩(wěn)定的收益，而獲得許多民間投資人的歡迎。 
    此外，政府也可以按照銀行長期貸款利率加百分點的方式，給予項目公司固定的現金補貼，投資者可以以政府固定回報協議質壓融資。上海的楊浦大橋建設就是固定回報BOT模式，項目公司的主要投資風險在好于建設風險和利率風險(即項目的投資回報率與投資其它項目的回報率相比較是否有損失)，但對于政府而言，由于經營的風險并沒有得到有效的規(guī)避，過高的回報利率仍然會成為財政的主要負擔。因此，固定回報的BOT項目較難達成協議。 
    對于已經建成的項目，由于項目本身的經營特點(如經營收入穩(wěn)定、項目具有一定的壟斷性等)，可以通過TOT模式進行項目融資。滬杭高速公路上海段采用TOT模式，以32億元出讓30年的經營權，就是典型的例子。TOT模式，項目公司不再承擔建設風險，主要風險就是經營期的風險，并承擔維護運營的責任。對于政府而言，TOT模式可以盤活存量資產，籌集政府建設所需的資金，如果授權條件合理還能夠實現存量資產的增值效應，實現項目公司與政府的雙贏局面。因此，這一模式比較受歡迎。2002年5月，上海浦東自來水廠運用TOT模式以20億現金轉讓50%的股權與法國威望迪公司合作，不僅使原有固定資產獲得3倍的溢價，而且威望迪公司還承諾在提供優(yōu)于現有水質的基礎上，保持與政府統(tǒng)一的定價條件，并保證沒有人員下崗，威望迪公司除了獲得水廠建設維修和經營的權利，同時，還獲得了上海浦東部分地區(qū)的水網的經營權，這是以往BOT項目所沒有的，也是BOT模式的一次新的嘗試。 而上海對一些收費公廁私營化白案例則標志著TOT模式應用空作的擴大。
    對于能夠產生現金流的基礎設施項目(如收費公路、水、電廠等)，由于經營比較穩(wěn)定，因此，受到社會投資者的歡迎。但是，對于沒有現金流或現金流不足的基礎設施項目，如軌道交通、城市綠化等也可以采用政府給予一定補貼的方式，進行BOT或BT模式的融資，來鼓勵社會資本的參與，以減輕政府現時的財政壓力。上海軌道交通領域就是采用這種模式進行的，由申通集團負責項目規(guī)劃投資、管理沿線各區(qū)出資35%局立項目公司，按項目法人制運作項目公司向商業(yè)銀行尋求長期項目融資(占65%)，期限為10-21年。建成后交由地鐵建設有限公司、地鐵運營公司、現代軌道交通公司承擔運營。 
    BOT作為PFI項目融資模式的主要方式，在實際應用中的形式是多樣的，而且通過PFI的融資形式拓展了融資的渠道，大大促進了城市的基礎設施建設，同時，也建立了新的建設、運營方式，調整了社會參與基礎建設的積極性。 
    采用PFI項目融資模式主要作用有:一是政府部門由傳統(tǒng)的設施采購向服務采購轉變，政府對項目的要求通過對服務要求的定義來實現，對私營機構如何融資、設計、建設、運營不會做太多的干涉，支付的費用也由建造的實際費用變?yōu)楦鶕涨闆r而定;二是將私營企業(yè)的創(chuàng)新機制引入政府采購，即通過私營機構的參與，提高政府的投資效率，提高管理、創(chuàng)新的能力，為政府提供巨大的潛在收益;三是將基礎設施的全壽命風險適當地轉移到更二適宜的管理機構。 
    PFI項目融資體制的主要風險在于其參與方較多，一般有政府、項目發(fā)起人、項目公司、投資銀行、貸款銀行、建設單位、設計單位、運營單位甚至用戶等，合同關系復雜，往往涉及到幾十個合同或協議，法律關系非常復雜。由于政府所給予的特許經營權的條件是項目合作和實施的重要基礎，因此，PFI項目的成功與否在很大程度上依賴于政府信用以及政府與項目公司的關系。PFI項目將建設、經營的風險轉移至經營機構，對經營機構的要求比較高，需要專業(yè)化程度和對市場的分析、把握能力比較強的公司，才能真正做好項目。在政府給予一定的政策優(yōu)惠和傾斜的同時，也需要對項目公司的運作進行有效的監(jiān)督，使項目的運作在法制的基礎上進行，切實保護項目參與者的利益，但現在對BOT項目的法律法規(guī)建設還相當滯后，需要逐步地完善。此外，項目經營權的具體條件關系到項目各方的切身利益與風險，是PFI項目談判成功與否的重要條件。因此，政府需要對PFI的招商條件進行有效的評估和策劃。 
    PFI項目融資方式在中國基礎建設領域的應用已經有了良好的開端，如何完善PFI項目的應用條件和政策法規(guī)，促進PFI項目融資模式的創(chuàng)新，使其更加規(guī)范化、標準化，這是對PFI項目融資方式提出的更高要求。