463號文件更加規(guī)范了地方政府的融資行為

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463號文件的出臺，將進一步規(guī)范地方政府的融資行為，將更有利于BT項目投資人控制回購風險，但同時也給建筑企業(yè)拓展上游業(yè)務帶來了難度。

目前，中鐵大橋局圍繞建橋核心業(yè)務，主要經營三個板塊：第一塊，“紅海”中的大土木業(yè)務，該板塊以橋梁工程為核心，包括鐵路、公路、市政工程、隧道、地鐵等，但是目前這塊市場空間越來越擁擠，利潤增長越來越困難；第二塊，“藍海”中的房地產業(yè)務，成功植入大橋局品牌，抓住了高利潤增長的機會；第三塊，“黃海”中的建筑業(yè)上游業(yè)務，充分利用投資打造建橋產業(yè)鏈，通過投資BT/BOT項目，帶動建橋核心主業(yè)，獲取大跨度橋梁的施工業(yè)績，并通過多種措施控制回購風險。

在本世紀初，中鐵大橋局就曾承接重慶菜園壩大橋BT項目，在BT領域有了一定的研究和實踐積累，在PPP模式的實踐方面也開始了一些積極有效的探索?？傮w而言，行之有效的做法是，投資人在設計與政府合作的PPP模式時，應本著少掏錢、多干活的理念和原則，整合產業(yè)鏈的上下游企業(yè)包括相關金融機構，大家抱團作戰(zhàn)。在最大程度放大自身所投資金杠桿效應的同時，做大做強主營業(yè)務。我們始終認為BT項目屬于高風險的板塊，之所以堅持選擇做BT，是希望借助BT模式承接影響力大、技術含量高的工程項目，從而提升企業(yè)實力。在2009年到2012年之間，約有8個關于規(guī)范地方政府、城投公司及相關融資平臺融資的文件出臺，這些文件所傳達的精神實際上是一致的。而463號文件的出臺，將更有利于BT項目投資人控制回購風險，但同時也給建筑企業(yè)拓展上游業(yè)務帶來了難度。

463號文進一步規(guī)范了地方政府的融資行為

嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資。近期，一些地方政府違規(guī)采用集資、回購等方式舉債建設公益性項目，463號文明確規(guī)定地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等未經有關監(jiān)管部門依法批準不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設，不得對機關事業(yè)單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產品，不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平臺公司項目融資。就這一規(guī)定而言，基本原則和之前關于規(guī)范政府及其地方融資平臺融資的相關文件并無差異。

關于政府以回購方式舉借政府性債務的行為。以BT方式融資或以BT質押形式為平臺公司的融資提供擔保一直是融資平臺融資方式中采用最多的模式，自2010年以來，監(jiān)管部門多次對該方式進行指導或規(guī)范。463號文首次明確提出，“除法律和國務院另有規(guī)定除外，地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規(guī)定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項目建設規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設規(guī)模，落實分年資金償還計劃”。

上述規(guī)定幾乎叫停所有的BT方式舉借政府債務，但把財政資金排除在外，平臺公司為基礎設施建設融資資金的還款來源更不明確。若463號文嚴格執(zhí)行而銀監(jiān)會又不放松監(jiān)管的話，地方政府唯一的通路就只能找大型企業(yè)融資，這樣就使得大型企業(yè)挑選BT項目的余地增大。對我們有實力的企業(yè)而言，項目風險也能更加明晰，所以在控制風險時，我們的原則是盡量在建設期就能防范和化解投資的風險。政府回購行為普遍存在，地方政府融資方式多樣化，具體哪些是可以舉借政府性債務的項目，通知界定不清。而通知明確提到的“公共租賃住房、公路等項目”口子，會再次出現(xiàn)為其他項目融資的繞行現(xiàn)象。

關于對融資平臺注資行為的規(guī)范。463號文進一步明確了“地方政府對融資平臺公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學校、醫(yī)院、公園等公益性資產作為資本注入融資平臺公司。嚴格執(zhí)行《土地管理法》等有關規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經過法定的出讓或劃撥程序”，同時規(guī)定“地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”。

目前有關“儲備土地”的問題比較復雜，很多評估并辦證算作平臺資產的土地，實際為儲備土地。算作資產的土地中，“以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經過有關部門依法批準并嚴格用于指定用途。融資平臺公司經依法批準利用原有劃撥土地進行經營性開發(fā)建設或轉讓原劃撥土地使用權的，應當按照規(guī)定補繳土地價款”，這一規(guī)定將會對地方政府造成較大操作和資金成本。另外，近年通過土地預期收入嫁接金融工具已經十分困難。

關于規(guī)范融資平臺的融資行為。463號文規(guī)定，地方各級政府必須嚴格按照有關規(guī)定規(guī)范土地儲備機構管理和土地融資行為，“不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業(yè)務無關的項目”，該提法和國土資發(fā)〔2012〕162號文基本保持一致，嚴格執(zhí)行此規(guī)定，土地儲備貸款和城市建設貸款將嚴格分開；463號文還明確提出“不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資”，地方政府普遍授權融資平臺公司承擔土地儲備職能，通過該舉措來增強平臺的融資能力，市場（包括評級機構）也普遍認為這是平臺掌握核心資源和政府功能延伸的重要基點；463號文提出“符合條件的融資平臺公司因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規(guī)定外，不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資”。嚴格執(zhí)行此規(guī)定，信托公司將退出公共融資領域，或者說平臺公司只能通過經營性項目融資或者流動資金融資的方式和信托繼續(xù)合作。

關于地方政府違規(guī)擔保承諾行為。463號文規(guī)定：“地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體，要繼續(xù)嚴格按照《擔保法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協(xié)議，不得以機關事業(yè)單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔償債責任，不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔保，不得從事其他違法違規(guī)擔保承諾行為。”規(guī)范地方政府的違規(guī)擔保行為一直是國務院強調的重點，此前的“19號文”也對該行為做出了相關規(guī)定，此次463號文的出臺更是重申了要堅決制止地方政府的違規(guī)擔保行為。政府承諾文件是和BT協(xié)議配套的政府信用支持保障形式，不能解釋為擔保，463號文后會有更多的地方政府不敢出具相關文件。

新政下施工企業(yè)參與BT項目需考慮的風險點

總體來看，463號文第二、四兩點是解讀重點，如果嚴格執(zhí)行，對政府和平臺公司來講影響會較大，但對具有投融資能力的施工企業(yè)來講則有利于BT項目的規(guī)范化運作和降低回購風險。尤其是第二點中關于“對符合法律或國務院規(guī)定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目”的“等”字，我認為463號文的規(guī)定仍不夠嚴謹，畢竟這個“等”字可能會讓一部分人“鉆空子”，規(guī)避一些禁止性規(guī)定。而且463號文規(guī)范的更多是政府、城投公司及地方融資平臺，而不是企業(yè)和政府之間的關系。

此外，463號文針對政府擔保、政府注資所作的一系列限制性規(guī)定，我認為也將對擬建、在建BT項目的融資以及已進入回購期BT項目的回購產生較大的沖擊及影響。當然，463號文出臺后，我們還面臨著政府換屆，BT領域形勢和相關的經濟金融政策的不確定性，463號的執(zhí)行和監(jiān)管成果仍未可知，這些也是我們承接或參建BT項目時需要考慮的風險點。

針對上述的一些風險，我認為應加強項目事先的盡職調查，從財政收入、國民經濟、負債等指標入手，了解地方政府的情況。我們目前的做法是，基于前期搜集的一系列數(shù)據(jù)對此進行分析、判斷，將BT項目的風險分為紅色、黃色、藍色三個等級進行管理，最大程度降低BT項目過程中可能遇到的風險。清華大學王守清教授之前針對當前形勢下企業(yè)做BT也提出的“五選擇”要點——選擇業(yè)主、選擇項目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇專業(yè)的咨詢機構，這五點非常值得我們企業(yè)學習和借鑒。

作為新興的BT模式和PPP模式，國內尚無專門的法律，很多政策、規(guī)章文件之間還存在沖突，各地政府做法也不盡相同。所以，在新政下要防范和規(guī)避BT項目的風險，不僅僅是施工企業(yè)要認真學習文件所傳達的信息，更重要的是相關部門后續(xù)出臺的一些實施細則和解釋性文件，要對463號文的條款進行具化和細化，如此才能使我們在BT領域有規(guī)可循、有法可依，及時化解可能出現(xiàn)的風險。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期 作者/楊榮南）