國企類型化改革路徑

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國企宜區(qū)分為商事企業(yè)（以營利為目的）與公共企業(yè)（以執(zhí)行公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的），以及介于這商事企業(yè)和公共企業(yè)兩者之間，或兼具商事企業(yè)與公共企業(yè)兩重屬性的企業(yè)，這類企業(yè)可稱為“準公共企業(yè)”。這樣區(qū)分，有明確而統(tǒng)一的界定標準，其優(yōu)點是便于在法律上界定不同類型國企的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，便于建立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)與機制，便于監(jiān)管機構(gòu)制定不同的監(jiān)管標準、考核辦法與處理措施。同時，這種分類也與國際上的通常做法相一致。

新一輪國資國企改革將重點圍繞“國企類型化”的路徑而展開。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“準確界定不同國企的功能。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷。”這一節(jié)內(nèi)容已經(jīng)為今后進行國企類型化改革指明了方向，也為今后國企法律制度的重構(gòu)奠定了政策基礎(chǔ)。

如何“準確界定國企的功能”

“準確界定國企的功能”是《決定》向我們提出的要求，但究竟怎樣才能“準確界定”，這是一個難題。據(jù)我了解：現(xiàn)在各地方政府都在探索，提出的分類以及標準很不統(tǒng)一。有的將國企分為兩類即競爭性和公益性企業(yè)；有的將國企區(qū)分為三類：競爭性、功能性和公益性企業(yè)；有的將國企區(qū)分為競爭性與非競爭性兩類；有的則將國企區(qū)分為營利性與非營利性兩類，等等。根據(jù)我們的研究，國企宜區(qū)分為商事企業(yè)（以營利為目的）與公共企業(yè)（以執(zhí)行公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的），以及介于這商事企業(yè)和公共企業(yè)兩者之間，或兼具商事企業(yè)與公共企業(yè)兩重屬性的企業(yè)，這類企業(yè)可稱為“準公共企業(yè)”。這樣區(qū)分，有明確而統(tǒng)一的界定標準，其優(yōu)點是便于在法律上界定不同類型國企的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，便于建立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)與機制，便于監(jiān)管機構(gòu)制定不同的監(jiān)管標準、考核辦法與處理措施。同時，這種分類也與國際上的通常做法相一致。

不同類型國企

應(yīng)制定不同的改革措施和法律規(guī)范

既然國企有不同的功能定位，國家投入政策、國企的運營治理考核等要求就會不同。國家對國企投入的資本姓“公”，這就要求國有資本更多地投入公共服務(wù)領(lǐng)域，以體現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。作為商事企業(yè)，有現(xiàn)存的《公司法》可以遵循，不必單獨制定新的法律；作為公共企業(yè)，我國的法律法規(guī)均屬于空白。我們有必要認真研究現(xiàn)狀，認真借鑒別國政府投資公共企業(yè)的經(jīng)驗，在充分論證的基礎(chǔ)上，起草一部《中華人民共和國公共企業(yè)法》，或《中華人民共和國政府投資法》。制定這樣的法律非常有必要。提供公用產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)營主體，主要應(yīng)滿足國家公共政策的需要、保障民生的需要。要通過制定法律法規(guī)提供政策支持，以保證公共企業(yè)的正常經(jīng)營。

國有資本投資控股需要制度化法治化

在國家財政預(yù)算日益規(guī)范的情況下，國有資本投資控股應(yīng)實現(xiàn)制度化、法治化。對履行國有資本投資職能的控股公司，要制定獨立的法律進行調(diào)整。國有控股公司是《公司法》上的特別公司，它的設(shè)立利于政府職能的轉(zhuǎn)變，將政府直接辦企業(yè)改為授權(quán)專事投資控股的公司辦企業(yè)，真正實行政企分開、政資分開。國有控股公司可以根據(jù)預(yù)算的規(guī)定，分別投資商事企業(yè)和公共企業(yè)。要通過預(yù)算確定對商事企業(yè)和公共企業(yè)投資的比例和額度，具體操作可由國有控股公司自主進行。為了規(guī)范國有控股公司的行為，除了適用《公司法》，還應(yīng)當制定《國有控股公司法》，對控股行為進行約束。

不同功能國企可以相互轉(zhuǎn)化

不同功能的國企并非鐵板一塊，他們是可以相互轉(zhuǎn)化的。無論是商事企業(yè)還是公共企業(yè)，其經(jīng)營條件和環(huán)境都會隨著市場的變化而變化。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)，如果生產(chǎn)成本降低，以更低的價格供應(yīng)仍然有利可圖，就可以轉(zhuǎn)化為商事企業(yè)。反之，商事企業(yè)也可以轉(zhuǎn)化為公共企業(yè)。如果是準公共企業(yè)，更易向商事企業(yè)或公共企業(yè)轉(zhuǎn)化。我們尤其要關(guān)注：西方主要國家的公共企業(yè)早就積累了市場化改革的經(jīng)驗。政府將公共企業(yè)通過合同交由民營企業(yè)運作經(jīng)營，如果需要，政府可以給民營企業(yè)稅收優(yōu)惠，也可以補貼企業(yè)的生產(chǎn)成本。政府也可以不給補貼和優(yōu)惠，以市場價格收購民營企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)，使企業(yè)經(jīng)營能夠獲得適當?shù)难a償。政府還可以與民營企業(yè)進行多種形式的合作向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這些成功做法，我們是可以借鑒的。

自然壟斷企業(yè)的改革備受關(guān)注

平民百姓對于自然壟斷企業(yè)，如水、電、煤、氣、電信、公交等供給服務(wù)常有怨言。我們是國有的企業(yè)高度集中與壟斷的社會。對于自然壟斷企業(yè)，上下游不同的業(yè)務(wù)應(yīng)當實行分離，要放開競爭性業(yè)務(wù)，積極推進公共資源配置市場化。自然壟斷企業(yè)的改革，可以促進資源配置的效率，降低政府的負擔(dān)，提高服務(wù)的水平；同時，引導(dǎo)民間資本、民營企業(yè)進入，使民間資本、民營企業(yè)享有平等競爭的權(quán)利，打破各種形式的行政壟斷。

不同類型企業(yè)須實行不同公司治理

準確界定國企的類型，有助于公司治理的完善。國有商事企業(yè)的治理，與民營資本參與設(shè)立的商事企業(yè)并沒有區(qū)別，一切均按照《公司法》的規(guī)定執(zhí)行。對于公共企業(yè)，可以借鑒《公司法》中的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立董事會和監(jiān)事會，但權(quán)利義務(wù)的設(shè)置可以更加靈活，經(jīng)營方式也可以通過合同進行選擇。如果是國有獨資公司，股東會是不必設(shè)的。對于準公共企業(yè)，因此類企業(yè)更接近市場，可以適當鼓勵，放開競爭。

政府監(jiān)管行為應(yīng)具有正當性和針對性

準確界定國企的類型，可以方便政府制定不同的監(jiān)管政策。政府監(jiān)管公共企業(yè)較之商事企業(yè)要更加嚴格。對公共企業(yè)，政府主要考核公共政策目標實現(xiàn)的情況，對國有的商事企業(yè)則主要考核資本、營業(yè)額與營利水平等指標。對于政府委派的董事與監(jiān)事，政府應(yīng)當有專門的產(chǎn)生與任免條件與程序，同時還要制定專門的考核與薪酬制度。

國有商事企業(yè)要向混合所有制發(fā)展

根據(jù)十八屆三中全會的改革精神，國有的商事企業(yè)要向混合所有制發(fā)展。國有企業(yè)要吸引集體資本、民營資本加入，將更多的國有企業(yè)改造成為符合《公司法》要求的股份有限公司和有限責(zé)任公司。參與公司的股東，無論它是國有資本、還是民營資本，還是其他什么資本，在法律上一律平等。要盡可能推動大中型國有企業(yè)改組上市，使其成為公眾公司。國有控股公司可以根據(jù)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)發(fā)展的情況適時地進行控股、參股或者轉(zhuǎn)股退出。

概括言之，十八屆三中全會對于國資國企的深化改革已經(jīng)做出全面部署，其總體精神是減少政府的直接參與，強化市場配置資源的作用。更明確一點說，政府的增量資本要重點投向公共服務(wù)領(lǐng)域，在商事公司的國有存量資本要不斷根據(jù)實際情況進行調(diào)整，提高資本質(zhì)量，使國有資本更多地集中到關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)中來。我相信，這樣的改革正在成為越來越多的人士的共識。作為法律專家，我們的職責(zé)是要將國資國企改革的方案化為可以操作的法律規(guī)則，以法律規(guī)則引導(dǎo)和推動國有資產(chǎn)、國有企業(yè)改革，使國資國企改革的車輪運行在法治的軌道上。

來源：上海證券報  作者：華東政法大學(xué)副校長、教授 顧功耘