流域水電開發(fā)必須進行規(guī)劃環(huán)評

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

　　未經(jīng)環(huán)評審批、擅自開工建設的華電魯?shù)乩娬竞腿A能龍開口水電站不久前被環(huán)境保護部叫停。針對水電開發(fā)如何體現(xiàn)又好又快發(fā)展戰(zhàn)略，流域規(guī)劃環(huán)評如何解決環(huán)境保護問題，本文在介紹有關戰(zhàn)略環(huán)評概念和意義的背景下，對流域規(guī)劃和開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析，并對金沙江中游環(huán)評問題做一些討論。

　　戰(zhàn)略環(huán)評的提出及發(fā)展
　　戰(zhàn)略環(huán)評可以彌補單一項目環(huán)境影響評價的局限性；可以對區(qū)域開發(fā)中多個發(fā)展項目的累積影響做出分析，并為管理提供依據(jù)。它是實踐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效手段之一。
　　流域水電規(guī)劃和建設問題
　　對于水資源的生態(tài)效應和環(huán)境效應重視程度不夠；對水電建設造成的環(huán)境影響問題認識不足或忽視環(huán)境問題，以犧牲環(huán)境為代價謀求一時經(jīng)濟發(fā)展；對水電建設的環(huán)境監(jiān)管不力等。
　　流域水電規(guī)劃環(huán)評經(jīng)驗
　　流域規(guī)劃環(huán)評需要與各部門緊密配合；需要重點關注環(huán)境的累積影響；需要注重對魚類保護的綜合措施；應該充分聽取社會各界的意見；環(huán)評單位與規(guī)劃部門應當保持溝通等。

　　閱讀提示
　　對規(guī)劃進行環(huán)評，旨在協(xié)助政府在決策中充分考慮環(huán)境因素，消除和降低因規(guī)劃失誤和考慮不周造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生。
　　所謂戰(zhàn)略環(huán)評，是對政府部門戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應進行系統(tǒng)和綜合性評價的過程，它先于工程項目的環(huán)境影響評價，為政府政策、規(guī)劃、計劃的制定和實施及方案選擇提供科學的技術支持。這就說明戰(zhàn)略環(huán)評評價的對象具有宏觀性、決策性和長期性，是由政府部門制定的規(guī)劃、計劃和政策。
　　戰(zhàn)略環(huán)評的作用首先體現(xiàn)在可以彌補單一項目環(huán)境影響評價的局限性。戰(zhàn)略環(huán)評在決策過程的各層次上前瞻性地考慮政策、規(guī)劃、計劃方案的環(huán)境影響，它超越了單一發(fā)展項目，可以對區(qū)域環(huán)境影響做更為系統(tǒng)的考慮。戰(zhàn)略環(huán)評最終必然落實于某一特定的空間區(qū)域范圍，具有明顯的區(qū)域特征。由于戰(zhàn)略環(huán)評在時間和空間尺度上更適合于對累積環(huán)境影響的考慮，因此戰(zhàn)略環(huán)評可以對區(qū)域開發(fā)中多個發(fā)展項目的累積影響做出分析，并為管理提供依據(jù)；另外，由于戰(zhàn)略環(huán)評是在決策層次上將環(huán)境、社會和經(jīng)濟因素綜合在一起考慮，在不同區(qū)域可以表現(xiàn)出不同的評價因子，有時是全球性的，有時是區(qū)域性的，并可以識別、分析累積環(huán)境影響，提出區(qū)域發(fā)展目標的優(yōu)化方案和污染治理措施，因而可以成為實踐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效手段之一。
　　戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展已經(jīng)有30年歷史。最早在1969年，美國制定的國家環(huán)境政策法明確規(guī)定:凡是聯(lián)邦政府對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項建議或者立法報告、規(guī)劃、決定和其他重大的聯(lián)邦行動，都應當進行環(huán)境影響評價。誰提出決策方案，就由誰負責提出環(huán)境影響評價報告。20世紀70年代中期，歐美一些國家開始將環(huán)境影響評價的應用擴展到政策和規(guī)劃的層次。20世紀80年代末，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，具有宏觀視角的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價得到世界范圍內(nèi)的廣泛接受。如荷蘭在1987年建立了法定的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度，要求對土地利用、能源和電力供應、廢棄物管理、飲水供應等進行環(huán)境影響評價。1993年，荷蘭環(huán)境保護法對環(huán)境影響評價制度做了進一步完善。加拿大、新西蘭、丹麥、芬蘭、挪威、德國、奧地利、俄羅斯等國都通過立法要求對政策和規(guī)劃進行環(huán)評，代表了戰(zhàn)略環(huán)評的主要發(fā)展潮流。經(jīng)過長期發(fā)展和實踐，人們已經(jīng)認識到，要克服傳統(tǒng)項目環(huán)評的不足，就必須在宏觀決策層次上對政策、規(guī)劃、計劃及其可供選擇的多種方案的環(huán)境效應進行研究。因此，在進行傳統(tǒng)項目環(huán)評的同時，引進戰(zhàn)略環(huán)評概念已成為世界各國的共識。
　　我國在2002年通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中，第一次以法律文件的形式將規(guī)劃納入環(huán)境影響評價范圍，規(guī)定要對土地開發(fā)規(guī)劃，區(qū)域、海域、流域以及交通、能源等10個專項規(guī)劃進行環(huán)評。由于政策環(huán)評沒有列入環(huán)評法中，因此，中國依法開展的戰(zhàn)略環(huán)評目前只能稱為規(guī)劃環(huán)評，它屬于戰(zhàn)略環(huán)評的范疇和重要組成部分。對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，旨在協(xié)助政府在決策中充分考慮環(huán)境因素，消除和降低因規(guī)劃失誤和考慮不周造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生，為建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制提供技術支持，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
　　總體而言，中國規(guī)劃環(huán)評開展的時間雖然不長，但是已經(jīng)在各地區(qū)和相關領域積極開展，并且取得了一些有益的經(jīng)驗和教訓。如在社會上引起較大反響的北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目等，在項目推進時及時引入規(guī)劃環(huán)評，可使問題得到一定程度的解決。

　　閱讀提示
　　水電建設過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，特別是生態(tài)環(huán)境問題、社會環(huán)境問題和其他一些環(huán)境問題并沒有被人們廣泛認知，以至于被忽略或未引起足夠重視。
　　水能資源被認為是可重復利用的再生資源，水電也被認為是不會產(chǎn)生環(huán)境污染的清潔能源，發(fā)展水電好處很多，如產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，提供當前經(jīng)濟社會發(fā)展所需的緊缺能源，帶動工農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，防御水患，減輕對薪材的依賴等，這些優(yōu)勢已被廣泛認知，因此水電產(chǎn)業(yè)被極度鼓勵發(fā)展。但是，水電建設過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，特別是生態(tài)環(huán)境問題、社會環(huán)境問題和其他一些環(huán)境問題并沒有被人們廣泛認知，以至于被忽略或未引起足夠重視。
　　水電站建設過程中也會帶來一些重大的環(huán)境影響問題，其中對生態(tài)環(huán)境的影響較為突出。主要表現(xiàn)在直接破壞陸生植被，減少陸生動植物物種的生存環(huán)境和棲息地，導致陸生動植物個體數(shù)量減少，阻礙陸生動物的正常遷徙和基因交流，危及重要物種和生態(tài)系統(tǒng)的生存及存在，造成河流生態(tài)系統(tǒng)改變和片段化，影響水生生物的正常生存和繁衍，改變水生生物的區(qū)系成分，阻隔魚類洄游通道等。水電站的建設除了對生態(tài)環(huán)境會造成突出影響之外，也同樣會造成其他環(huán)境影響問題，如移民安置問題、水資源分配和利用問題、對自然景觀的破壞、引發(fā)地震滑坡等地質(zhì)災害等。
　　近年來，我國已經(jīng)完成了一些流域特別是干流水電開發(fā)的規(guī)劃環(huán)評工作，如在瀾滄江、怒江、金沙江干流已經(jīng)開展了流域水電開發(fā)的規(guī)劃環(huán)評，這些環(huán)評工作的開展為有效保護流域環(huán)境提供了重要參考。但是我們也注意到，水電站規(guī)劃和建設中產(chǎn)生了一些環(huán)境及相關問題，如關于怒江水電站規(guī)劃對原河流生態(tài)的影響問題、對民族傳統(tǒng)文化的影響問題引起國內(nèi)外廣泛關注和爭論；水電建設對環(huán)境影響問題所引起的重視，預示著水電站建設并不是如人們所想像的對環(huán)境的影響較小，而是同樣會造成重大環(huán)境影響。
　　目前，流域水電規(guī)劃和建設在認識、管理和技術方面存在著以下問題:
　　當前水電規(guī)劃仍然是以水資源的全部有效利用為前提，注重的仍然是水資源的充分利用，忽視了水資源的合理和綜合利用，對于水資源的生態(tài)效應和環(huán)境效應重視程度仍然不夠。
　　一些地方只重視地方利益和經(jīng)濟利益，不重視環(huán)境保護，不注重經(jīng)濟社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，不考慮長遠利益，對水電建設造成的環(huán)境影響問題認識不足或忽視環(huán)境問題，以犧牲環(huán)境為代價謀求一時的經(jīng)濟發(fā)展。
　　水電建設缺乏整體規(guī)劃和科學的需求預測，各自為陣，搶占資源，盲目開發(fā)，無序建設，管理部門特別是一些高層管理部門仍然缺乏對水電站建設及其產(chǎn)生環(huán)境問題的全面了解和掌握，不能及時有效地指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)管水電站的規(guī)劃與建設。
　　對水電建設的環(huán)境監(jiān)管不力，導致一些不守法的建設單位有機可乘、有空子可鉆，我行我素，不認真執(zhí)行環(huán)境保護的法規(guī)和政策，使環(huán)境保護措施落不到實處。
　　由于知識、技術水平和其他因素的限制，對流域水電開發(fā)及其規(guī)劃可能產(chǎn)生的環(huán)境影響問題不能進行全面、準確預測，對一些能夠進行預測的環(huán)境問題也缺乏解決的能力和有效手段。
　　及時、有效、全面地開展流域水電規(guī)劃的環(huán)境影響評價及對策研究工作，可把握好流域梯級水電站建設的層次和影響，及時有效地指導和監(jiān)管水電站建設，協(xié)調(diào)好局部利益和整體利益、眼前利益和長遠利益的關系，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與環(huán)境保護的關系，促進水電資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用。

　　閱讀提示
　　金沙江中游的水電開發(fā)規(guī)劃必須從流域環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的角度充分研究，細致討論，各方反復征詢意見，制定出具有確實可行措施的規(guī)劃環(huán)評報告。

　　對金沙江中游的水電開發(fā)研究工作在建國初期的20世紀50年代已經(jīng)開始，20世紀90年代提出了“一庫五級”的開發(fā)方案；1999年又完成了《金沙江中游河段水電規(guī)劃報告》，提出了“一庫八級”的開發(fā)方案。2009年1月，環(huán)境保護部組織審查通過了建立在此規(guī)劃報告基礎上的《金沙江中游河段水電梯級開發(fā)環(huán)境影響評價及對策研究報告》。但是這里通過的僅僅是一個研究報告，并不是一個流域規(guī)劃環(huán)評的報告書，因此從法律意義上來說，金沙江中游的水電開發(fā)規(guī)劃還沒有通過審查。
　　制約或者說阻礙金沙江中游水電規(guī)劃環(huán)評審查的主要環(huán)境因素首先是龍頭水電站即虎跳峽電站的建設問題?；⑻鴯{電站建設牽涉到土地淹沒、人口搬遷、生態(tài)環(huán)境影響等問題較多。到目前為止，對于何時何地建設大壩仍然處在討論中，而龍頭水庫的建設與否對于其下游電站建設可能產(chǎn)生的各種經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響將是巨大的；其次是金沙江中游的魚類等水生生物的保護問題，梯級電站一旦建設，大壩一旦阻斷河水的正常自由流動，必然改變天然河道的水文情勢，改變河流的自然生態(tài)系統(tǒng)，淹沒部分魚類產(chǎn)卵場等特殊生境，對適應急流生活的魚類及水生生物造成不利影響，因此梯級電站的建設必然要從整個流域的角度提出并采取確實可行的魚類保護措施；流域梯級電站的建設也將造成對陸生生物的累積影響，這種影響也需要從流域的角度提出保護的對策和措施；還有就是規(guī)劃河段沿途支流水生生態(tài)及替代生境保護工作。由于近年來水電開發(fā)的熱潮，金沙江中游的多數(shù)支流已經(jīng)被開發(fā)，一些專家原先提出的開發(fā)干流、保護支流的想法隨之落空，相應的各項魚類保護措施等需要通過流域規(guī)劃環(huán)評進行統(tǒng)籌考慮和實施。
　　總而言之，金沙江中游的水電開發(fā)規(guī)劃必須從流域環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的角度充分研究，細致討論，各方反復征詢意見，制定出具有確實可行措施的規(guī)劃環(huán)評報告，在此基礎上流域的水電開發(fā)才能在有效保護環(huán)境的前提下得以實施。
　　根據(jù)我們多年的經(jīng)驗，流域水電發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評工作需要注意以下幾點:
　　流域規(guī)劃環(huán)評工作需要與各部門緊密配合，特別是規(guī)劃涉及部門以及政府的相關部門，需要充分認識工程特性，及時了解和掌握相關的法規(guī)和政策，使規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)目標統(tǒng)一，并最終達到實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。
　　流域規(guī)劃環(huán)評需要重點關注環(huán)境的累積影響，特別是水電建設對生態(tài)環(huán)境的累積影響是規(guī)劃環(huán)評的重點，通過流域水電規(guī)劃的環(huán)評，需要認識疊加和累積的環(huán)境影響，提出針對性更強的措施和方法，為保護流域的生物多樣性提供指導。
　　流域規(guī)劃環(huán)評需要注重對魚類保護的綜合措施。根據(jù)分析梯級電站建設的環(huán)境影響，從整個流域考慮魚類保護的措施和手段可以降低工程投資，提高魚類保護的效益。而當前對許多魚類生活史等的基礎研究仍然是空白或不足，對于是否應該建立魚類增殖站、建在何處；是否建設過魚設施等的基礎研究工作仍然不足，因此需要及早開展研究工作。
　　通過對規(guī)劃河段的整體環(huán)評，需要提出本流域的最小生態(tài)流量，以保障河道生活、生產(chǎn)及生態(tài)用水；雖然有關部門已經(jīng)提出了《水電水利建設項目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設施環(huán)境影響評價技術指南(試行)》方案和生態(tài)用水的計算方案，但是針對不同區(qū)域、不同類型的河道，以及針對不同的保護對象，生態(tài)用水仍然是值得深入研究的內(nèi)容。
　　流域規(guī)劃環(huán)評應該充分聽取社會各界的意見，為規(guī)劃的合理實施提供社會基礎。公眾的全過程參與是決定規(guī)劃環(huán)評能否成功，并能夠滿足大多數(shù)人利益追求的關鍵因素；而全過程參與也是目前國際戰(zhàn)略環(huán)評中較為常用的方法。
　　環(huán)評單位與規(guī)劃部門應當保持溝通，特別是在規(guī)劃的早期介入，可以及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中可能出現(xiàn)的不利于環(huán)境保護的問題，在規(guī)劃階段即提出整改措施，可以減少和避免規(guī)劃引起的失誤，降低環(huán)境損失。
　　與傳統(tǒng)的項目環(huán)評相比，戰(zhàn)略環(huán)評具有更大的不確定性和復雜性因素，雖然目前戰(zhàn)略環(huán)評有許多方法可供參考，但一個完整的戰(zhàn)略環(huán)評過程有賴于多種技術和方法的集成和綜合運用。而對實際工作而言，規(guī)劃環(huán)評所采用的應該是簡單、實用并能夠解決問題的評價技術和方法。 歐曉昆

　　【作者簡介】
　　作者系云南大學生態(tài)學與地植物學研究所教授、博導、所長